Pemanfaatan Sumber Daya Ikan ZEEI
Sebuah negara pantai dapat memiliki zona ekonomi eksklusif dengan terlebih dahulu melakukan klaim atasnya. Tidak ada hak terhadap ZEE tanpa ada keinginan negara untuk memilikinya.
Biasanya klaim dibuat melalui ketentuan hukum nasional. Indonesia telah mengundangkannya dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1985 tentang Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia (ZEEI), bahkan dua tahun sebelum Indonesia meratifikasi UNCLOS 1982. Karena itu, sudah seharusnya jika ZEEI dimanfaatkan sepenuhnya untuk kesejahteraan rakyat Indonesia.
Perlu dipahami bahwa hak untuk memanfaatkan sumber daya ikan di ZEE dilekatkan bersamaan dengan hak untuk mengelola dan melestarikan sumber daya tersebut, baik sumber daya hayati maupun nonhayati. Itulah sebabnya UNCLOS memberikan arahan bahwa setiap negara harus menentukan maximum sustainable yield (MSY) dan total allowable catch (TAC). Inilah yang oleh Indonesia disebut potensi lestari dan jumlah tangkapan yang diperbolehkan. Jika TAC tidak habis, muncullah “surplus” atau kelebihan stok.
Bukan wilayah negara
ZEE adalah satu daerah yang tidak masuk dalam kategori wilayah negara sehingga negara tidak memiliki kedaulatan di sana. ZEE hanyalah hak untuk memanfaatkan sumber daya yang disebut sebagai hak berdaulat (sovereign rights).
UNCLOS tidak mengatur mengenai apa yang harus dilakukan negara pantai terhadap sumber daya ikan di laut wilayahnya, tetapi UNCLOS mengatur secara rinci bagaimana pemanfaatan ikan di ZEE harus dilakukan.
Pada dasarnya ketentuan UNCLOS di ZEE beranjak dari pemikiran bahwa ikan-ikan di ZEE adalah shared resources sehingga jika satu negara tidak mampu memanfaatkannya, negara lain seharusnya mendapat kesempatan untuk memanfaatkannya. Ikan-ikan yang bermigrasi jauh (highly migratory fish stocks) dan bermigrasi dekat (straddling stocks) harus diatur secara regional setidaknya antarnegara yang berbatasan. Termasuk juga mamalia laut dan jenis ikan catadromous dan anadromous yang wilayah jelajahnya mencakup beberapa wilayah negara.
Untuk semua jenis ikan yang ada di ZEE jika ternyata ada surplus, negara lain berhak meminta akses pemanfaatan dengan tunduk pada ketentuan negara pantai, apakah melalui kerja sama antarnegara ataupun dengan sistem perizinan. Dengan demikian, tentu dapat dikatakan bahwa pada dasarnya jika satu negara tidak memanfaatkan sumber daya hayati ZEE-nya, negara lain termasuk negara tetangganya yang tidak memiliki laut (landlocked states) dan negara yang secara geografis tidak beruntung/wilayah lautnya sedikit (geographically disadvantaged states) dapat meminta haknya untuk mendapat akses dari negara pantai dengan persyaratan yang ditetapkan negara pantai.
Pertanyaannya, apakah Indonesia surplus dan wajib memberikan akses kepada kapal ikan asing di ZEEI?
Indonesia telah melakukan landmark precedent dalam memberantas penangkapan ikan illegal, dengan memberangus kapal-kapal ikan eks asing yang notabene telah merampok ikan dengan “sah” di zone ekonomi eksklusif Indonesia (ZEEI). Mereka mendapat bendera Indonesia dan izin untuk menangkap ikan di ZEEI, padahal mereka tidak benar-benar berubah menjadi kapal ikan Indonesia (no genuine link dengan Indonesia).
Lalu kapal-kapal ikan asing yang menangkap ikan secara ilegal di seluruh wilayah pengelolaan perikanan (WPP) Indonesia juga telah ditangkap, dibawa ke pelabuhan, diledakkan serta ditenggelamkan, sementara proses pengadilan tetap berlangsung. Semua ini telah menimbulkan efek jera dan ZEEI menjadi tempat yang relatif aman dari tangan-tangan pencuri ikan, khususnya pencuri asing. Itulah salah satu pencapaian Satgas 115 yang khusus dibentuk oleh Presiden Jokowi untuk memberantas penangkapan ikan ilegal.
Beberapa sumber mengindikasikan bahwa dengan ketidakberadaan kapal-kapal ikan eks asing dan kapal ikan asing yang mencuri ikan, ZEEI dan laut bebas yang berbatasan telah kosong dan cadangan ikan berlimpah. Jika demikian, benarkah bahwa selama ini justru ZEEI dan laut bebas yang berbatasan dengannya mayoritas dinikmati oleh kapal-kapal eks asing yang jelas merupakan pencuri yang disahkan oleh ketentuan hukum nasional? Yang hasil tangkapannya justru lari ke dan menyejahterakan negara tetangga?
Hal itu tentu harus membangkitkan kewaspadaan Indonesia dalam menghadapi pihak asing di sektor perikanan tangkap.
Tidak surplus
Tidaklah tepat jika dikatakan bahwa Indonesia surplus dalam hal cadangan ikan sehingga wajib memberikan akses kepada kapal ikan asing. Saat ini ZEEI berlimpah sumber daya ikan karena keberhasilan Indonesia mengusir para pencuri tersebut, bukan karena Indonesia tidak mampu memanfaatkannya.
Lalu setelah cadangan ikan kembali berlimpah di ZEEI, siapakah yang diharapkan untuk menangkap ikan di sana? Apakah kapal-kapal ikan Indonesia yang murni ada hubungannya dengan Indonesia? Ataukah kapal-kapal ikan asing yang ingin menjadi investor di sektor penangkapan ikan dengan itikad baik yang sering diragukan?
Berbagai pemikiran dari kementerian terkait telah dimunculkan. Akhir-akhir ini mencuat keinginan untuk membuka peluang kepada kapal ikan asingmelalui perjanjian bilateral ataupun investasi asing di sektor perikanan khususnya untuk penangkapan ikan di ZEEI di sekitar Laut Natuna (joint venture), yang kemudian menimbulkan perang media antara beberapa kementerian terkaityang pro dan kontra terhadap masalah ini.
Hal ini dapat ditanggapi sebagai berikut
Pertama, memang benar negara lain atau kapal ikan asing berhak meminta kesempatan untuk memanfaatkan ZEE jika dalam keadaan surplus. Namun, yang terjadi di ZEEI bukan the real surplus, itu adalah hasil upaya Indonesia yang dimotori oleh Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP) untuk mengembalikan cadangan sumber daya ikan di ZEEI yang selama ini telah dicuri habis-habisan oleh kapal eks asing dan kapal ikan asing. Dengan demikian, tidak benar Indonesia surplus di bidang cadangan sumber daya ikan di ZEEI karena ketidakmampuan Indonesia memanfaatkannya.
Kedua, UNCLOS juga menyatakan bahwa bagi negara yang sangat ketergantungan pada hasil perikanan, kewajiban memberikan akses kepada kapal ikan asing tidak berlaku.
Tidak perlu buka akses
Sebagian besar dari nelayan Indonesia adalah nelayan kecil (small scale fishermen) yang mencapai lebih dari 90 persen populasi nelayan Indonesia. Indonesia harus menjamin ketersediaan sumber daya ikan bagi mereka dan juga nelayan Indonesia yang besar agar dapat memenuhi kebutuhan dalam negeri dan kepentingan Indonesia sebagai negara pengekspor tuna, komoditas utama yang ditangkap di ZEEI.
Dari kedua analisis di atas, pada dasarnya Indonesia tidak memiliki kewajiban untuk membagikan sumber daya ikannya pada kapal ikan asing dan tentu saja “tidak harus dan tidak perlu” memberikan hak akses kepada negara lain dan kapal ikan asing untuk menangkap di ZEEI.
Namun, perlu juga disadari bahwa merupakan tugas utama dari KKP untuk mengisi kekosongan di ZEEI dan laut bebas yang berbatasan setelah berhasil mengusir kapal ikan eks asing dan kapal ikan asing. Sudah menjadi kewajiban juga bagi KKP untuk kembali mengisi ZEEI dan laut bebas yang berbatasan itu dengan kapal Indonesia “murni” yang tidak didomplengi oleh pihak asing mana pun.
Mengapa mesti mengundang asing jika memang kita mampu memanfaatkan sumber daya ikan kita? Jika sekarang belum mampu, sudah saatnya kita membangun armada perikanan nasional bukan malah mengundang armada ikan asing kembali mengeruk ikan-ikan kita. Apalagi jika itu adalah kapal ikan asing dari negara yang bermasalah dengan Indonesia, seperti Thailand, Vietnam, Filipina, dan Tiongkok.
Kembangkan armada
Pekerjaan rumah untuk itu tentu tidak sedikit, KKP di bawah koordinasi dari Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman harus bisa mengembangkan armada kapal nasional, tidak hanya dalam hal jumlah, tetapi juga dalam kapasitas penangkapan agar bisa memanfaatkan ZEEI dan laut bebas yang berbatasan. Dengan demikian, keikutsertaan Indonesia di Regional Fisheries Management Organization (RFMO) juga lebih berdaya guna.
Setelah itu Indonesia harus dapat mengembangkan industri pengelolaan perikanan dalam negeri, bahkan dengan membangun instalasi pengolahan ikan di tengah laut ZEEI sebagaimana diperbolehkan oleh UNCLOS agar dapat lebih efektif dan efisien. Jika memang ingin mengundang pihak asing, kesempatan yang dapat diberikan kepada mereka adalah ikut menanamkan modal di industri pengolahan produk perikanan. Tentunya perlu dipilih investor asing yang beritikad baik (acting in good faith) dan tidak berbahaya bagi keamanan dan kepentingan nasional Indonesia.
Akhirnya tentu ini bukan persoalan bahwa penangkapan ikan di ZEEI tidak tercakup dalam daftar negatif investasi (DNI) karena kata-kata yang tercantum dalam DNI adalah “di perairan Indonesia dan laut lepas” (sehingga ZEEI tidak termasuk di dalamnya), tetapi apakah memang benar Indonesia perlu memberikan hak akses kepada kapal ikan asing.
Jawabannya tentu adalah “tidak perlu”. Indonesia tidak surplus dan Indonesia harus bisa memanfaatkan sumber daya ikannya sendiri. Hal ini merupakan syarat mutlak demi tercapainya tujuan Indonesia untuk menjadi poros maritim dunia, yaitu kedaulatan pangan laut.
Untuk itu, harus ada kesepahaman antara kementerian terkait di Indonesia agar masyarakat tidak dibingungkan akan kebijakan pemerintah di sektor perikanan yang bertolak belakang. Adanya satu kata dalam menjauhkan tangan asing dalam sektor penangkapan ikan adalah hal mutlak yang harus diambil jika memang ketentuan DNI kurang lengkap, DNI-lah yang harus direvisi bukannya malah memanfaatkan ketidaklengkapan itu menjadi peluang bagi asing untuk memanfaatkan ZEEI.
Tujuan utama tentu adalah tercapainya kesejahteraan rakyat di sektor perikanan dan kedaulatan Indonesia tetap terjaga dengan baik.
Prof. Melda Kamil Ariadno, S.H., LL.M., Ph.D
Guru Besar Hukum Internasional (Hukum Laut) Fakultas Hukum UI
Tulisan ini dimuat di harian Kompas edisi 13 September 2016, di halaman 7 dengan judul “Pemanfaatan Sumber Daya Ikan ZEEI”.
